学习韩国电子政务建设和电子采购经验

推进我国工业领域电子招投标业务发展

                 ——工业领域电子招投标高级培训班总结

 

[编者按]韩国是电子招投标制度较为完备的国家之一，为学习借鉴韩国电子招投标的先进经验和管理理念，推动建立我国工业领域电子招投标体系，经国家外国专家局批准，工业和信息化部组团赴韩国进行了为期14天的工业领域电子招投标培训，中国机电设备招标中心及中心系统部分单位参加了此次赴韩培训。本次培训主要围绕韩国信息化建设、电子政务发展、电子招标采购管理等内容，团组成员们在培训中了解到许多新的管理方式和经验，收集了大量相关信息和材料，获益匪浅。在此向大家介绍本次培训的总结报告，希望能够对各招标机构今后业务工作的开展提供参考和借鉴。

 

 

为学习借鉴国外电子招投标的先进经验和管理理念，推动建立我国工业领域电子招投标体系，经国家外国专家局批准，工业和信息化部于2013年10月13日至26日在韩国举办工业领域电子招投标高级培训班，考察韩国电子招投标现状。现将有关情况总结如下：

一、培训基本情况

培训班由来自工信部机关、地方工信部门、部属单位、部属高校和全国招标中心系统机构等17个单位共21名从事招投标管理、招投标体系研究和招标业务操作的相关人员组成。

此次培训内容丰富，安排紧凑，主要围绕韩国信息化建设、电子政务发展、电子招标采购管理等相关内容。培训采取课堂教学、考察访问、座谈交流相结合的方式进行。

课堂教学的主讲人包括韩国电子政务和电子招投标领域的行政官员、高校和学会的学者、技术支持单位负责人等，内容主要涉及韩国国家信息化历程、电子政务发展过程和管理体制、电子采购系统管理等方面。

考察访问对象包括韩国政府采购厅（又称“调达厅”，公共采购的行政管理部门）、三星集团数据系统公司（三星SDS，韩国在线电子采购系统KONEPS开发单位）、LG公司数据中心（LG CNS，韩国在线电子采购系统KONEPS运维单位）、韩国信息化振兴院（NIA，支援、引导韩国信息化和电子政务建设的专门机构）。

二、韩国信息化建设和电子政务发展历程与现状

（一）信息化建设和电子政务发展历程

因为资源匮乏的原因，韩国政府把信息化建设作为经济发展的重点，其发展大致可分为三个阶段：

第一阶段，二十世纪60年代至80年代中期是韩国信息化建设的萌芽阶段。韩国在这一阶段确立了以引进科学技术为主的发展路线，并成立了专门机构为韩国的政府部门、产业管理机关、研究机构和高校提供科技信息服务，为开展统计分析工作而引进计算机，IT产业初步发展。

第二阶段，二十世纪80年代中期至90年代末是韩国信息化的全面发展时期和电子政务的准备阶段。在第二阶段，韩国的半导体和电子产品制造占据世界领先地位，在公共行政管理、国防、安全、财政、教育研究五个关键领域建立了国家基本信息系统，同时金融和服务业等民间部门信息化也得到了快速发展，这一阶段是韩国信息化建设的关键时期。

第三阶段，二十一世纪初至今是韩国信息化建设的成熟完善期和电子政务发展的活跃升级期。这阶段韩国重点抓数字信息化技术，通过信息化与传统产业相融合，提升行业信息化应用来加快发展步伐。同时韩国政府公共部门基本奠定了电子政务框架，提高了行政效率，改善了公共服务质量。

（二）韩国信息化和电子政务发展居世界领先地位

1. 信息化建设方面，韩国政府将信息产业定位为战略性核心产业，成为韩国经济增长的关键要素。

2011年以后韩国电子信息产业的出口额超过日本，韩国信息产业贸易顺差排名世界第二。韩国存储芯片和液晶面板的产额超过世界总额的50%，同时电视机和移动电话的市场占有率分别为36.9%和27.6%，智能手机市场的全球份额上升到20%以上。2012年，韩国的宽带用户数达到1800万户，互联网平均速度和平均峰值速度均为世界第一，分别达到16.7MBps和46.8 MBps。随着2001年实施的“信息化村计划”，韩国的信息网络村已接近800个，实现了广大农村与地方行政信息网连接，极大地缩小了城乡信息化差距。在2012年国际电联的信息化统计排名中，韩国信息化程度全球第一，并成为全球首个高速网络覆盖率达到100%的国家。

2. 电子政务方面，随着韩国政府多年以来对电子政务的科学规划、坚持投入和大力推进，其水平已世界领先。

韩国政府文件的处理实现了全数字化，整个政府机构98%的行政信息保存于统一建立的两大数据中心（大田中心、光州中心），并实现了各行政领域的信息互通共享，可提供5000多种公民信息在线查询和申请，300多种在线行政文件查询和500多种行政文件发布，为缴税通知、证书发放、报告统计等方面提供及时的、一站式的服务，可利用因特网处理的公务占全部公务的比率达到36%。

韩国于2003年首次向联合国提交相关材料参与全球电子政务调查评估，并于当年排名世界13位。2004年至2008年徘徊在5、6位，在2010年的评比中超越美英及北欧国家，跃居世界第一位，并于2012年蝉联首位（193个国家参评）。

三、韩国电子采购系统与运营管理

得益于先进的电子政务水平，韩国的公共采购电子化程度极高，所有的采购招标都可以通过互联网单一窗口全流程一站式操作完成。

（一）韩国在线电子采购系统简介

韩国在线电子采购系统KONEPS（Korea ON-line E-Procurement System），是韩国公共采购的唯一窗口，由韩国三星数据系统公司（三星SDS）开发，2002年10月投入使用。2005年以后，又陆续增加了PDA招标和投标功能、智能产品目录系统、在线购物商场和手机投标功能。

KONEPS系统将韩国所有公共机关（包括中央和地方各级政府、国家投资企业、教育和独立公共机构等）的采购信息集中在一处，整合了登记注册、投标采购、合同签订、审计核查、验收确认、支付货款等多重功能，只需一次登录便可参与并完成所有公共采购招标的全部流程。

（二）KONEPS系统在韩国公共采购中的应用

1. KONEPS系统功能

KONEPS系统的电子合同功能：制作拟订采购合同、买售双方电子签名确认、合同管理（包括变更和保证）、印花税管理、购买债券业务；

KONEPS系统的电子支付功能：由对物品、领域、设施的检查验收、申请付款、支付货款组成，和三大主要财政系统（国家、地方、教育）相互连接；

KONEPS系统的电子商场（直采）功能：对单价或者MAS（Multiple Award Schedule）合同形态的产品或者目录形态的服务进行分类管理，并提供资格审定、下单管理和交货付款服务；

KONEPS系统的电子招标功能：提供招标公告、查询报价、投标竞标、开标评标、资格审查、确定中标人、订立合同、交货验收、支付货款全流程服务。

2. KONEPS系统的使用范围

按照2005年的统计数据，韩国公共采购中，招标业务在线比率为92%，货物采购在线比率为99.6%。目前共有约45000个公共实体机构通过KONEPS系统进行招标采购，构成比例大致为：中央政府机构占13%，地方政府占18%，教育机构占29%，政府投资机构占2%，其他独立公共机构占38%。参与电子采购投标的供货企业达到24万余家，此外该系统与行政安全部门、金融机关、相关协会等140余个机关电子系统实现数据连接和信息共享，为信息查询、行政监管提供完善服务的同时，也免除了提交文件和证明材料的繁冗过程，为全流程一站式服务创造了必要条件。

3. KONEPS系统中电子招投标流程详解

（三）韩国公共采购管理的相关机构

1. 采购厅：又称调达厅，为韩国企划财政部下属单位，独立开展业务，部门长官由总统直接任命，工作人员身份为国家公务员。调达厅下属五个业务局，其中的电子采购服务局负责韩国在线电子采购系统（KONEPS）的管理和运营。

调达厅是韩国唯一的公共采购专职管理和协调机构，由于韩国没有公共采购和招标的中介机构，调达厅同时行使代理机构职能，各采购单位将需要采购的项目以一定的方式交送调达厅，由调达厅出面按法定方式采购，采购资金由调达厅直接支付给供应商，再由采购单位按价款和一定比例（2%至4%）的手续费支付给调达厅。为此调达厅设有周转金，专门用于政府采购中的资金垫付（引用自中国政府采购网：韩国政府采购制度）。

2. 三星SDS：该公司负责韩国在线电子采购系统（KONEPS）的开发，在2002年开发完成后又参与了两次功能升级工作。

3. LG集团CNS公司：LG集团旗下着力于通讯信息服务业务的子公司，负责韩国在线电子采购系统（KONEPS）的日常运维和升级，由于韩国政府在KONEPS系统开发和升级过程中主导了技术标准化和程序代码公开原则，使得三星公司开发的系统，LG公司能够顺利接管维护和升级工作。

四、韩国电子政务建设的启示

韩国的信息化程度、电子政务建设以及电子招投标管理之所以能达到今天的成就，从其发展历程分析，主要有以下几点关键因素：

（一）强有力的政府推动

韩国政府通过对产业发展趋势和国情的准确判断和清楚认识，制定了长期的、科学的信息化建设规划，并坚定不移的予以推行。从上世纪80年代开始建设国家信息数据技术基础，90年代中期制定并实施国家信息通信基础设施建设综合计划，进入二十一世纪后开始大规模普及国民信息化教育，通过“信息化村”建设缩小城乡信息化差距，大力推行政务工作电子化，并在本世纪第一个十年以后取得了丰硕的成果：形成了技术密集型的产业结构；国家信息化和电子政务水平居于世界领先地位，极大提高了国家的行政效率；在电子化的高效政府背景下，全面实现了社会公共投资的信息化管理，由此节约了大量的社会成本。

（二）有效的组织机构和完善的法规体系

韩国政府围绕信息化和电子政务，建立了自上而下的组织结构和全方位的法规体系，提供了从协调管理、业务技术到信息安全的全面保障。

1. 组织机构。韩国政府成立的总统特别委员会是最高权力在信息化和电子政务建设领域的运用，以此打破部门和地域之间的数据垄断和信息壁垒，在全国范围内形成了信息资源统一调配使用、相关部门协调参与的格局。除此之外还成立有电子政务专职行政管理部门、信息化振兴院（NIA）和各种咨询顾问机构（委员会），这些机构联动行使国家信息化和电子政务的日常事务管理、发展规划制定、信息搜集整理、技术支持服务等职能。

2. 法规体系。为配合信息化建设和电子政务工作的开展，10多年来，韩国政府陆续制定颁布了一系列的相关法律、法规，作为信息化工作推进的有力保证，构建起了一个全面、完善的信息化法律体系：推广普及系列——如《信息化促进基本法》、《信息通信产业振兴法》、《电算网普及扩张促进相关法》等；管理依据系列——如《国家信息化基本法》、《电子政务法》、《电子交易基本法》等；技术规章系列——如《互联网地址资源相关法》、《标准合同规章法》、《数字签名法》等；信息安全系列——如《信息、通讯网络、信息安全促进法》、《公共机关个人信息保护相关法》、《计算机程序保护法》等。

（三）持续和大力度的投入

韩国政府自二十世纪90年代中期开始，从实施信息化基础设施建设、1000万人信息技术培训、“信息化村”建设、高速信息通信网络建设等，都投入了大量的资金。涉及信息化的建设计划投资额度动辄几十万亿韩元，参与实施的管理人员涉及大多数政府部门、社会机构和民营企业，普及对象上千万人，规模覆盖国家大部分区域，且韩国信息化和电子政务的建设和发展计划延续至今，经历几届政府均未出现大的停滞和波动，延续性很好。在信息安全和隐私保护方面，韩国政府从法律和技术上给予了高度重视，通过了多项针对数据公开原则、信息通信安全、知识产权保护的法律法规和技术条例，并通过建设专门的数据安全信息中心、提高传输共享过程保护等技术手段来加强信息安全和隐私保护。

（四）“以市民为中心”的服务理念

类似我国政府提出的“以人为本”理念，韩国政府重视行政工作的服务性，在信息化和电子政务建设过程中，以公民满意度为主要的衡量指标，不断完善电子政务的便民性，通过信息公开提高透明度、预防腐败。在行政事务电子化发展过程中，韩国政府将目标从开始的高效、透明、便捷转变为更人性化地向民众提供全面服务，因此在电子政务系统的开发中，将过去的“G2C”理念（Government to Citizen，政府与公众相联系的电子政务）转变为“G4C”理念（Government for Citizen，政府服务于公众的电子政务）。

五、对我国推进电子招投标工作的建议

（一）结合国情逐步推进电子招投标业务

对于韩国以及欧美其他一些国家在电子招投标方面取得的成就，国内相关专家一直在关注，早在上世纪90年代就提出过电子化是招投标未来发展重要方向的观点。实践中，随着信息化水平的提高，国内部分地区、行业招投标工作中逐步引入了电子化手段，如进口机电产品招标、部分省市的政府采购和建设工程电子招投标平台等；一些招标代理机构和大型国有企业也纷纷建立电子招投标系统。这些平台和系统因建设主体不同，功能也不同，政府部门主导的以监管功能为主，企业自主建立的则更多与业务管理结合在一起。实践证明，电子招投标充分发挥了信息技术在提高招标采购透明度，节约资源和成本，解决目前招投标领域突出问题方面的独特优势，成为进一步防止腐败的一个重要手段。目前，尽管电子招标的形式各异，但反映出各方的一点共识，即电子化手段介入招投标活动已是大势所趋。

当然，我们也应当看到，受信息化发展水平、标准化水平、政策引导、招投标的分行业管理等种种因素制约，我国电子招投标建设必将经历一个长期的过程。首先，应结合国情和社会发展情况，从法规、政策、制度等方面进行全面整体的设计，为电子招投标的发展奠定法律基础；其次，应鼓励和提倡大力发展信息化和标准化工作，克服电子招投标发展的技术障碍；最后还应兼顾现行招投标监管体系，结合不同行业实际情况，建设符合我国国情的电子招投标模式。

（二）积极推进工业领域电子招投标体系建设

根据我国《招标投标法》、《招标投标法实施条例》，工业和信息化部负有监督管理工业和信息化领域招投标的职责。工业和信息化部自组建以来，就着手研究工业领域招投标监管定位；近年来随着电子招投标工作逐渐被社会关注，工业领域的电子招投标工作开展也成为研究的重心，委托部属专业机构研究“工业领域综合评标专家库”的建设以及对工业领域推行电子招投标的研究，并在韩国举办此次高级培训班等。这些工作的开展，为下一步推进工业领域招投标和电子招投标监管体系建设奠定了良好的基础。

《电子招标投标办法》对电子招标的定义、适用范围进行了规定，并明确了建立交易、公共服务和行政监督三个平台。根据工业投资项目的特点，并结合目前我国招投标管理模式，建议从以下几方面推进工业领域电子招投标的开展：

第一，明确范围，以国内设备采购为主。工业领域因行业众多，涉及面广，投资项目差异很大，涵盖的内容包括厂房建设、设备材料采购（国内设备和进口设备采购）等，招投标管理较其他相对单一的领域难度更大。按照现行招投标监管模式，建筑类招投标由住建部门监管、进口设备招标由商务部门监管。因此，工信部门对工业领域招投标的监管可定位在国内设备采购的范围。

第二，制定和完善相关标准。因工业领域的特点，各类设备千差万别，相关的电子招投标情况就更为复杂。一方面，部分设备标准化程度较高，容易实现电子招投标；目前一些大型国有企业，如宝钢集团、中石油等建设有自己的电子招投标系统，而且运行效果良好。另一方面，工业领域中还有相当数量的非标准产品，在招投标过程中难以实现严格的电子化，其难点主要在于招标文件标准范本的制定以及评标阶段的在线评标。因此，应进一步细化和完善评标专家专业分类标准，尽快完成工业领域综合评标专家库建设，并尽快启动设备类招标文件标准化工作。

第三，推进工业领域电子招标平台建设。按照《电子招标投标办法》的要求，全面放开交易平台建设，鼓励相关机构和单位参与电子招投标交易平台建设和运营。同时，为加强服务和监管，减少资源浪费和促进信息共享，考虑工信部的实际情况，建议建设集中统一的工业领域电子招投标服务平台，并嵌入行政监督管理功能。

（三）高度重视信息安全工作

信息安全是发展电子政务和电子招投标业务的重要保障，从韩国的电子政务发展历程看，在信息安全保障方面投入了巨大的人力、物力和财力，力图将人为和自然等多方面的安全隐患降到最低。工信部作为信息化主管部门，应在我国电子招投标业务开展的安全标准制定、安全检测、相关认证等方面承担积极作用。